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发达国家农地金融制度的经验及其启示

时间:2016-08-24 00:26:09来源:土地资源网作者:
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  农地金融是农业土地经营者以所承包农地的经营权作为抵押向金融机构融资的资金融通形式,其为农业生产经营者提供中长期贷款,以解决农户的资金缺口,对于实现农业收入的持续增长提供了保障。

  本报告从德国、美国、法国等主要发达国家农地金融制度的发展经验入手进行了对比分析,这些国家以政府担保发行农地抵押债券为基础,在完善的法律、土地管理、保险、信贷救济等制度支撑下,建立了可持续的农业政策性金融的市场化运行机制,聚合了社会资金,保障了对农业与农村发展长期建设资金的投入,实现了农业生产发展、农村金融市场与农村土地市场的良性互促发展。

  我国正处于农业转型发展的关键时期,需要有效的资本导入机制,这些发达国家建立的农地金融制度有颇多值得借鉴之处。

  19世纪末和20世纪初,发达国家曾普遍面临农村资金匮乏、农民遭受高利贷盘剥、农业危机频繁出现等问题。为解决这些问题,一些国家建立了以政府担保发行农地抵押债券为基础的农地金融制度,引导城市资金向农村转移,支撑农业现代化发展。在我国以改革创新推进农业现代化的关键时期,这一制度经验对探索农地抵押融资试点、拓宽农村融资渠道有着重要借鉴意义。

  农地金融是农村政策性金融的重要工具

  尽管目前发达国家发放农地抵押贷款的金融机构已实现了市场化运行,但其使命是支持和保护农业,具有较强的政策性功能,整个农地金融体系的建立和运行是以政府强有力支持为基础的。

  第一,农地金融制度是农业支持政策的重要方面。德国、法国农地金融制度的创建都是为了抑制日益严重的农村高利贷问题,而后成为支持农业现代化发展的配套措施。美国农地金融制度源于农业危机下对市场调节农业生产局限性的反思,从其诞生之初就是政府调节农业生产规模和发展方向的重要手段,一直到现在美国仍然是通过农地金融制度贯彻农业政策及促进农业可持续发展。在美国很多州,只有那些遵从农地保护协议的农地所有者才有资格申请农地抵押贷款。

  第二,农地金融机构是政府主导创建的非营利机构。德国农业地产抵押银行属于公法机构、受联邦政府领导,最初的资本金来自德国农业和林业部门的拨款,各地土地抵押信用合作社是半官方机构,土地信贷银行(由地区政府、地方银行持股的股份制银行,接受国家管理,目的是为无法从合作社获得贷款的小规模农户提供信贷支持)也多是由地方政府建立。美国联邦土地银行是由政府出资创建的,初始资本中政府股份占到了80%,联邦农业抵押公司是政府投资企业,承担为农贷系统融入资金的政策使命。法国土地信贷银行虽已改制为股份制公司,但其运作仍然是以政府强有力的信用担保和财政支持为基础。各国对这些机构都给予免税支持,德国免缴企业所得税和工商税,美国除自有不动产仍需缴税外,免征其他一切税收。

  第三,发展农地金融是为了向农业与农村提供长期的低息融资。农地抵押贷款是在严格限定贷款对象和贷款用途的前提下,实施优惠贷款利率和优惠贷款期限。美国农地抵押贷款的借款期限为5-40年,主要支持农场主购买土地和其他固定生产资料及改良土地,是美国农贷业务的核心支柱。2013年,美国农村长期不动产抵押贷款为941.94亿美元,占到了农贷系统贷款总额的46.85%。同时,因为政府对土地银行的利息损失给予补贴,其贷款利率低于同期市场利率,2010年农地抵押贷款利率为5.9%。德国土地抵押贷款期限一般是10-60年,贷款总成本(包括利息、摊还的本金、合作社分摊的营业费用、合作社公积金)约占贷款的5%左右,10公顷以上农场还能享受更优惠的贷款利率。法国《土地银行法》也规定了必须向农户提供带有政府财政补贴的长期低息贷款。

  农地抵押债券保障农地金融可持续发展

  农业投资回报期长、农地价值变现困难,决定了趋利性的金融资本无法扎根农村。美国、德国和法国以政府支持的农地抵押债券为贷款机构募集资金,并通过发展农地抵押债券二级市场增强放贷机构的资产流动性,建立了农地抵押贷款商业化、可持续的运作机制。这种农地债券化是发达国家农地金融系统能够成功运作的关键。

  一是农地债券化建立了资金从城市向农村转移的机制,保证了农贷系统的低成本资金来源。农村资金匮乏是这些国家在农业现代化起步期面临的共性问题,农村内部资金无法满足农业长期性、规模化投资需要。通过将抵押土地打包发行债券实现了跨区域、跨部门融资,有效扩大了金融机构的贷款能力。在政府的授权和担保下,德国土地抵押信用合作社可直接或以成立联合合作银行的形式,发行以集合抵押土地为担保的债券,联合合作银行负责推销债券和赎回债券及协调各合作社之间的资金融通。后来,德国成立了农业地产抵押银行,以政府信用为担保发行农地抵押债券,为各个土地抵押合作社和土地信贷银行提供信贷资金支持。美国早期是由联邦土地银行统一发行农地抵押债券,再将募集资金按照抵押土地资产比例向各土地银行发放“批发贷款”。之后是由联邦农业抵押公司通过购买抵押贷款或抵押贷款支持债券,向发放抵押贷款的银行提供流动性支持。这些农地抵押债券有政府担保且流通性强,对投资机构来说,因为安全和收益免税而倍受青睐,对贷款银行来说,其成本也大大低于其他的筹资方式。

  二是农地债券化使得贷款银行可通过债券流通回收资金,解决了抵押农地处置难的问题。为了促进债券流通,美国设立联邦农业抵押公司,以债券购买、购买承诺和持有,为农地抵押贷款债券提供担保,吸收社会资本投资农地抵押债券,由此建立了农地抵押贷款流转的二级市场。德国农地抵押债券的流动性也很强,债券流通不受地域的限制。贷款银行可以以卖出农地抵押债券的方式来实现抵押权,这就大大分散了贷款银行的资产风险。在贷款出现偿还危机时,银行能够在保障资产安全的前提下尽量避免处置抵押土地,可以更多地以贷款延期、救助支持的方式防止逾期贷款转化为呆账、坏账。因而,农地抵押贷款违约率很低,处置抵押农地的情况更是微乎其微。比如,从2003年到现在,美国农贷系统中不付息的农地抵押贷款占贷款总额比例都在1%以下,2010年最高时期也只有2.11%,其中拍卖清偿占比不超过30%。由于有农地抵押债券募集资金的支持,金融机构对农业的长期贷款才具有商业可行性,解决了银行短期性资金来源与农业长期性贷款需求之间的矛盾。

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